OD RAZGOVORA S POVODOM DO MOGUĆIH PREDLOGA ZAKONSKIH IZMENA

IZVEŠTAJ SA EKSPERTSKOG SKUPA

Razgovor s povodom „Nacionalni mehanizam za upućivanje domaćih i stranih žrtava trgovine ljudima u Srbiji − IZAZOVI I MOGUĆNOSTI ZA UNAPREĐENJE“

Na ekspertskom skupu pod nazivom Razgovor s povodom „Nacionalni mehanizam za upućivanje domaćih i stranih žrtava trgovine ljudima u Srbiji − IZAZOVI I MOGUĆNOSTI ZA UNAPREĐENJE“, u utorak, 10. maja, ASTRA je predstavila svoja dva nova analitička izdanja: (1) Izazovi dodeljivanja statusa žrtve trgovine ljudima u Republici Srbiji i (2) Izazovi u regulisanju boravka stranih žrtava trgovine ljudima. I jedno i drugo izdanje sa različitih aspekata, ali kroz više dodirnih tačaka, bave se analizom funkcionisanja Nacionalnog mehanizma za upućivanje žrtava i njegovih glavnih činilaca, kako bi se uočili izazovi u njihovom radu, dale preporuke unapređenje i pokrenuo razgovor među akterima i ekspertima na polju borbe protiv trgovine ljudima sa ciljem pronalaženja zajedničkih rešenja. Kao i svaki put do sada, ceo ovaj poduhvat (istraživanje, analize i skup) pokrenut je sa jednom premisom, kojom se ASTRA vodi od samih početaka rada, a to je unapređenje položaja žrtava trgovine ljudima i poštovanje njihovih prava. Među prisutnima na skupu bili su predstavnici/e centara za socijalni rad, Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima, Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, Ministarstva unutrašnjih poslova, obrazovnih ustanova, civilnog sektora, medija i dr.

Nakon uvodne reči direktorke ASTRE, Marije Anđelković, i predstavljanja ciljeva ove dve analize, reč je preuzela Jasmina Krunić, kooridinatorka za javne politike i razvoj NVO ASTRA, kako bi prezentovala rezultate analize Izazovi dodeljivanja statusa žrtve trgovine ljudima u Republici Srbiji. Ova kratka publikacija iznosi vrlo sažetu i preciznu analizu pravnog statusa Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima, načina njegovog funkcionisanja, procedura donošenja odluka i mogućnosti odlučivanja o žalbama korisnika, odnosno mapira probleme u fukcionisanju Centra i daje preporuke za njihovo rešavanje.

Kao ključne probleme/izazove analiza izdvaja:

1. DONOŠENJE ODLUKE O STATUSU ŽRTVE U FORMI NALAZA I MIŠLJENJA − Akt kojim Centar identifikuje žrtvu trgovine ljudima je NALAZ i MIŠLJENJE, a ne rešenje. Zakonom o državnoj upravi je propisano da imaoci javnih ovlašćenja, u ovom slučaju Centar, kada rešavaju o upravnoj stvari, u ovom slučaju o statusu žrtve, primenjuju pravila upravnog postupka i da REŠENJEM odlučuju o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke.
2. NEPOSTOJANJE PRAVNOG SREDSTVA KOJIM BI SE OSPORAVAO NALAZ I MIŠLJENJE CENTRA – Prvi navedeni problem direktno kreira drugi. Ukoliko stručni radnik Centra ne utvrdi da je određena osoba žrtva trgovine ljudima, i o tome izda nalaz ili mišljenje, ta OSOBA NEMA NIJEDNU PRAVNU MOGUĆNOST DA SE ŽALI NA ODLUKU CENTRA, jer nijednim aktom ove institucije nije predvidena mogućnost žalbe. Samim tim, ta osoba gubi sva prava i vrste pomoći koje bi joj bile na raspolaganju kad bi njen status žrtve bio potvrđen. Donošenjem akata u formi rešenja, omogućilo bi se potencijalno neprepoznatim žrtvama pravo na žalbu Ministarstvu nadležnom za socijalnu zaštitu.
3. NEMOGUĆNOST ULAGANJA ŽALBE NA RAD STRUČNOG RADNIKA CENTRA OD STRANE OSOBA KOJE SE NALAZE U POSTUPKU IDENTIFIKACIJE − Prilikom identifikacije žrtve mogu da se susretnu sa diskriminacijom ili neprofesionalnim postupanjem voditelja slučaja / radnika Centra. U slučaju da potencijalne žrtve žele da se promeni stručni radnik koji vodi njihov slučaj, odnosno da ulože pritužbu na njegov rad, za to NE POSTOJI FORMALNO PREDVIDENA PROCEDURA. Samo zaposleni Centra ima mogućnost da prijavi direktoru određena ponašanja drugog zaposlenog koji povređuje radnu disciplinu, dok tu mogućnost korisnik/ca Centra nema.

Zaključak je da sve tri navedene stavke narušavaju ostvarenje prava žrtava trgovine ljudima. Ono što dodatno zabrinjava jeste što Nacrt novog Zakona o socijalnoj zaštiti ne nudi rešenja za uočene probleme u funkcionisanju Centra i donosi još neke sporne predloge. U ovom trenutku blagovremena reakcija je presudna – odatle ovaj skup i NIZ PREPORUKA za izmene ovog nacrta kojim bi se rešili mapirani problemi i unapredila prava žrtava trgovine ljudima.

PREPORUKE

1. Nacrt Zakona o socijalnoj zaštiti izmeniti tako što će se u članu 53 navesti da Centar „sprovodi postupak identifikacije radi prikupljanja podataka u cilju utvrđivanja statusa da je osoba žrtva trgovine ljudima, u daljem tekstu, identifikacija žrtava trgovine ljudima“.
2. U istom članu Nacrta zakona navesti da Centar „obavlja procenu stanja, potreba, snaga žrtve trgovine ljudima, kao i rizike po žrtvu, kao i koordinaciju pružanja neophodne pomoći i podrške“.
3. „Identifikacija žrtava trgovine ljudima predstavlja poseban stručni postupak procene kojim se utvrđuje prisustvo opštih i specifičnih pokazatelja koji ukazuju da je osoba žrtva trgovine ljudima, nakon čega osoba stiče status žrtve trgovine ljudima.“
4. „Na osnovu sprovedenog postupka iz prethodnog stava, stručni radnik donosi rešenje na koje korisnik/ca može uložiti žalbu u roku od 15 dana od donošenja rešenja ministarstvu nadležnom za socijalnu zaštitu po pravilima opšteg upravnog postupka.“
5. Centar za zaštitu trgovine ljudima dostavlja nalaz i mišljenje, na poseban zahtev suda, istražnih organa, drugih organa i ustanova, organizacija civilnog društva u skladu sa ovim Zakonom i posebnim propisima.
6. Potrebno je izmeniti član 15 Pravilnika o radnoj disciplini i ponašanju zaposlenih u Centru za zaštitu žrtava trgovine tako da pored svakog zaposlenog i osoba koja se nalazi u procesu identifikacije, kao i organizacije civilnog društva koje su Centru prijavile postojanje potencijalne žrtve, mogu direktoru Centra prijaviti nedozvoljeno ili neprofesionalno ponašanje radnika Centra.
7. Izmeniti član 63 Zakona o strancima tako da i organizacije civilnog društva imaju mogućnost da podnesu zahtev za privremeni boravak stranaca žrtava trgovine ljudima na teritoriji Republike Srbije.

*** Publikacija Izazovi dodeljivanja statusa žrtve trgovine ljudima u Republici Srbiji nastala je kao deo projekta „PrEUgovor za vladavinu prava i EU integracije“, čije sprovođenje su omogućili Balkanski fond za demokratiju, projekat Nemačkog Maršalovog fonda SAD, i Ambasada Kraljevine Norveške u Beogradu.

Publikacija – LINK za download.

O Izazovima u regulisanju boravka stranih žrtava trgovine ljudima govorila je autorka analize, stručna konsultantkinja, Miroslava Jelačić Kojić. Sam dokument daje pregled pravnih instituta koji pružaju osnov za regulisanje boravka različitih kategorija stranaca, a koji mogu predstavljati rešenje za žrtve trgovine ljudima. U tom smislu, pored privremenog boravka za stranca za kog se pretpostavlja da je žrtva trgovine ljudima, privremenog boravka za žrtve trgovine ljudima, fokus je i na sistemu azila kao „poslednjoj odbrani“ i privremenom boravku koji se odobrava iz humanitarnih razloga, uzimajući u obzir karakteristike trenutnih migracijskih tokova u Srbiji i zabeležene primere iz prakse. Svako od ovih pravnih rešanja nije u potpunosti jasno definisano i pokreće niz nekih novih pitanja.

1. Privremeni boravak za stranca za kog se pretpostavlja da je žrtva trgovine ljudima (Zakon o strancima, član 62) ostavlja otvorenim pitanja: Ko je ovlašćen da pokrene postupak za odobrenje privremenog boravka? U kom momentu bi se mogao podneti zahtev za odobrenje privremenog boravka? U odnosu na koja lica bi takav postupak mogao biti primenjen?
2. Privremeni boravak za žrtve trgovine ljudima (član 63 Zakona o strancima) nas podseća na uslov donošenja samostalne odluke žrtve o „daljoj saradnji sa nadležnim državnim organom za identifikaciju i koordinaciju zaštite žrtava trgovine ljudima, sudom, tužilaštvom ili policijom“ (stav 1) i činjenicu da će privremeni boravak biti odobren ukoliko nadležni državni organ za identifikaciju i koordinaciju zaštite žrtava trgovine ljudima smatra da je njegov boravak nužan radi njegove zaštite, oporavka i osiguranja bezbednosti (stav 3). Ovde se automatki postavlja pitanje o da li je izostajanje takve volje/odluke žrtve nadležne državne organe oslobada obaveze pružanja adekvatne zaštite koju svakako uključuje i pravo na boravak.
3. Praksa pokazuje sa se sistem azila koristi posebno u situacijama kada su iscrpljene ostale mogućnosti za sticanje zakonitog osnova boravka po nekom drugom osnovu.
4. Privremeni boravak iz humanitarnih razloga (član 61 Zakona o strancima) se dodeljuje po različitim osnovima i u kontekstu zaštite pretpostavljenih žrtava i žrtava trgovine ljudima institut privremenog boravka iz humanitarnog razloga može biti relevantan u slucajevima kada pretpostavljene žrtve nisu i formalno identifikovane kao žrtve trgovine ljudima. Ali tu se postavlja pitanje da li izostanak formalne identifikacije žrtve nužno vodi prestanku istrage odnosno odustanku od krivičnog gonjenja i, dodatno, da li takva osoba u istrazi ili krivičnom postupku može sudelovati kao svedok, odnosno ošteceni.

Autorka u zaključnim razmatranjima navodi da je ova analiza samo inicijalni doprinos pokretanju šire debate o unapređenju zakonodavstva i prakse postupanja, i preporučuje dalje preispitivanje trenutno važećeg zakonodavnog okvira, standardizovanje prakse i unapređenje kapaciteta svih aktera uključenih u proces regulisanja boravka stranih žrtava i potencijalnih žrtava trgovine ljudima.

*** Publikacija Izazovi u regulisanju boravka stranih žrtava trgovine ljudima nastala je u okviru projekta „REST: Boravišna dozvola kao način unapređenja zaštite žrtava trgovine ljudima“, kojim koordiniše LEFO-IBF iz Austrije kao vođa konzorcijuma, a aktivnosti se sprovode u saradnji sa partnerskim organizacijama koje se nalaze u pet drugih evropskih zemalja: Comite Contre l’esclavage Moderne (CCEM) u Francuskoj, Proiecto Esperanza u Španiji, CoMensha u Holandiji, La Strada Moldavija u Moldaviji i ASTRA u Srbiji.

Publikacija – LINK za download.

* * *

Nakon predstavljanja analiza usledila je DISKUSIJA u kojoj je dodatno pojašnjeno kako i na koji način ove nepreciznosti u zakonima i podzakonskim aktima dodatno ugrožavaju ostvarenje prava žrtava trgovine ljudima. Ovom prilikom izdvajamo neke od najupečatljivijih izjava.

Jasmina Krunić je pojasnila da, osim što odluka o statusu žrtve u formi nalaza i mišljenja žrtvama uskaraćuje mogućnost podnošenja žalbe, vrlo se lako osporava na sudu, što advokati odbrane potencijalnih trgovaca ljudima vrlo često i rado koriste. Ovo je slučajevima iz prakse potvrdila i Dejana Spasojević Ivančić, dugogodišnja saradnica ASTRE i pravna zastupnica mnogih naših klijenata i klijentkinja. Ovom prilikom je dodala da nalaz i mišljenje imaju svoju svrhu samo prilikom dodele statusa posebno osetljivog svedoka. Kao problematično istakla je i to da se taj nalaz ne dostavlja žrtvama na uvid već da ona odluku dobija u vidu obaveštenja. Ovo je naročito bitno u slučajevima kad potencijalna žrtva nije dobila nalaz da je i zvanično identifikovana.

Po rečima Marije Anđelković, direktorke ASTRE, potvrda statusa žrtava donošenjem rešenja štitila bi žrtve od proizvoljnih tumačenja, kojima su nalazi i mišljenja podložni. Pitanje da li je neko žrtva ili ne je statusno pitanje i o njima ne bi trebalo da se odlučuje nalazom i mišljenjem, jer na osnovu tog statusa žrtva dobija ili gubi određena prava.

Miroslav Jovanović, rukovodilac Službe za koordinaciju zaštite u Centru za zaštitu žrtava trgovine ljudima, istakao je da potencijalna žrtva trgovine ljudima dobija sva prava pre donošenja nalaza i mišljenja, odnosno sa početkom pokretanja postupka identifikacije. Što se tiče mogućnosti podnošenja žalbi povodom nedodeljivanja statusa žrtve, gdin Jovanović je istakao da ta osoba / prethodno potencijalna žrtva ima pravo da zatraži od Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima preispitivanje odluke. Predstavnice ASTRE podsetile su da postupku nedostaje dvostepenost, odnosno mogućnosti podnošenja žalbe višoj instanci. To praktično znači da Centar sam ocenjuje sopstveno postupanje.

Miroslav Jovanović je ovom prilikom podsetio da je postupak identifikacije žrtava trgovine ljudima u Srbiji, predstavlja primer dobre prakse jer se status žrtvama dodeljuje u sistemu socijalne zaštite nezavisno od ishoda sudskog postupka za krivično delo trgovine ljudima, odnosno nezavisno od činjenice da li je počinilac osuđen ili ne.

Nada Padejski, psihološkinja i voditeljica sigurne kuće u Novom Sadu podsetila je da su neke žrtve trgovine ljudima bile zbrinjavane kod njih jer sklonište Centra nije radilo, i da je to predstavljalo veliki izazov, imajući u vidu nedostatak kapaciteta i ekspertize. Pored toga istakla je potrebu dodatnih edukacija zaposlenih u centrima za socijalni rad jer, smatra, da je osnivanje Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima unelo zabunu u to šta su čije obaveze.  Ovom prilikom Nada Padejski je postavila pitanje šta se dešava sa potencijalnim žrtvama kojima nalazom nije potvrđen status, tj. nisu zvanično identifikovane: u kom trenutku i kako im se ukidaju prava koja su im pre toga dodeljena, ako su im prava dodeljena pre toga pokretanjem postupka identifikacije, kako je istakao koordinator Službe za koordinaciju zaštite Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima, Miroslav Jovanović.

Profesor Milan Žarković sa Kriminalističko policijskog univerziteta podvukao je da se ovde govori o statusnom pitanju i da je očigledno da su neka zakonska rešenja sporna. On smatra da će u nekom trenutku na osnovu nekog stručnog nalaza i mišljenje doći do izmene zakona i da je to samo pitanje vremena i inicijative. Ovom prilikom podsetio je na ranija iniciranja izmena zakona i propisa u trenucima kada se uvidelo da su štetni.

Slađana Čabrić, predstavnica Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja (Sektor za socijalnu zaštitu) dala je predlog da se formira radna grupa, koja bi uključivala i predstanike/ce civilnog društva, i sa ovog skupa pokrene predlog/inicijativa koja bi adresirala ovaj problem, naročito imajući u vidu da je u toku izmena Zakona o socijalnoj zaštiti.

U drugom delu diskusije bilo je reči o zakonskim nejasnoćama u regulisanju boravka stranih žrtava trgovine ljudima. Najveći broj pitanja i nedoumica u vezi sa ovom publikacijom imali su predstavnici MUP-a. Kako je istakla autorka ove analize Miroslava Jelačić Kojić, najveći problem u ovoj oblasti predstavlja nepostojanje efikasnog pravnog leka u slučaju potrebe preispitivanja odluka Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima. U slučaju da osoba stranog porekla, potencijalna žrtva trgovine ljudima, ne bude i zvanično identifikovana, i ako ne postoji drugi osnov njenog boravka, lako se može desiti da usledi odluka o povratku u matičnu zemlju. U slučajevima potencijalnih žrtava trgovine ljudima ovo može biti ugrožavajuće u smislu njihove bezbednosti i bezbednosti njihovih porodica. Osim toga, osobi stranog porekla kojoj nije potvrđen status žrtve, i koja nema regulisan pravni status i osnov boravka u Republici Srbiji, uskraćuje se pristup pravima i pomoći koja joj po zakonu i međunarodnim konvencijama moraju biti garantovane. Čak i u situaciji da se ne sprovodi udaljenje sa teritorije, ostaje potpuno nezaštićena, osim u segmentu zadovoljenja osnovnih humanitarnih potreba koje u okviru svoje nadležnosti obezbeđuje Komesarijat za izbeglice i migracije.

* * *

REZIME

Dobar deo diskusije bio posvećen pitanju koja je težina nalaza i mišljenja u sudskim postupcima i tome da su lako oboriva od strane advokata optuženih, što sa rešenjem nije slučaj. Međutim, još jednom želimo da istaknemo da donošenje odluke o statusu žrtve u formi rešenja ima višestruki značaj, naročito što osobi o čijem se statusu odlučivalo otvara mogućnost da se na takvu odluku žali.

U svakom slučaju, dinamična diskusija nakon predstavljanja izazova u fukcionisanju Nacionalnog mehanizma za upućivanje žrtava i iskazano interesovanje aktera na polju borbe protiv trgovine ljudima otvaraju prostora za optimizam da ćemo u skorijoj budućnosti doći do zajedničkih rešenja.